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邓郁松:新管输定价机制渐进式改革,促进形成天然气全国统一大市场



来源:21世纪经济报导

原标题:独家采访邓郁松:新的管输定价机制渐进式改革,促进构成天然气全国统一大市场

作者:卜羽勤,见习记者许秋莲

天然气“全国一张网”正在加快建构。

近日,国家发展改革委出台《天然气管道运输价格管理办法(暂行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(暂行)》(以下分别全称《价格管理办法》《成本监审办法》)。

《价格管理办法》明确提出,在坚决“准许成本特合理收益”定价原则不变的基础上,适应“全国一张网”发展拒绝,根据我国天然气市场结构和管道产于情况,把跨省管道分为西北、西南、东北、中东部四个价区,分区核定运价率,实行“一区一价”。

《成本监审办法》则进一步具体,天然气管道运输定价成本由保险费及摊销费、运营维护费构成,并对固定资产折旧年限、运营维护费上限等主要参数取值作了明确规定,特别是将管道保险费年限由现行30年延长至40年,反映从严监管拒绝,有助于降低当期运价亲率,获释改革红利。

国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松在接受21世纪经济报导记者独家采访时回应,进一步完备天然气管道运输定价机制、加强自然垄断环节价格监管,不利于推展建构“全国一张网”,促进构成全国天然气统一市场,对于推展天然气行业高质量发展具备最重要意义。

邓郁松认为,《价格管理办法》和《成本监审办法》围绕新形势新要求,着眼于建构与天然气市场发展方向相适应的定价机制,逃跑当前我国天然气市场不存在的引人注目矛盾,重点从提出“一区一价”定价方法、总体约束中间环节社会成本、准许收益率动态调整和强化对管网运营的精细监管四个方面明确提出了新思路新举措。

增进“全国一张网”减缓形成

《21世纪》:为何自由选择在这一时期提出完善管输定价机制?

邓郁松:2019年,国家石油天然气管网集团有限公司(以下简称国家管网集团)正式成立,2020年10月完成资产结算月运营,油气管网运营机制改革取得突破进展,超越了横向一体化的市场结构,为建构上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充份竞争的“X+1+X”石油天然气市场体系奠定了良好的基础。

改革后,天然气市场运销分离出来基本构建,市场结构发生较小变化,中间环节天然气管道由此前多家管道公司集中经营,转为国家管网集团统一运营为主,单条管道运输逐步向网络的管网运输改变。

原有“一企一价”的分散定价模式不再适应新的市场结构,难以为管好用好中间环节这个“1”提供价格层面的“软件”承托,也存在国家管网集团内部组织架构调整影响政府定价的潜在风险。因此,迫切需要将“一企一价”的分散定价模式调整为针对国家管网集团专责定价,进一步完善管输定价机制,避免管道物理联通而价格混杂,增强对网络型自然垄断环节的监管,在价格机制层面推展增进“全国一张网”减缓构成。

《21世纪》:完备管输定价机制对增进“全国一张网”的加快形成有什么意义?

邓郁松:在当前碳达峰、碳中和的大背景下,我国天然气市场处于供需快速增长期与运销分离重构初期的交叠期,中间环节“1”初具雏形、上游“X”亟需构成、下游“X”仍需规范,须要坚持管好用好中间环节,以此为抓手推展建构高效有序的“X+1+X”天然气市场体系。

两个办法的出台,是在运销分离出来、重构天然气市场运行模式的新背景下,对“中间”管道运输价格进行的里程碑式改革,对于推动天然气行业高质量发展意义深远。

新的管输定价机制适应“全国一张网”改革要求,建构起相对统一的运价结构,不利于气源之间形成竞争,推动上下游市场自由竞争和资源权利流动,引领形成“X+1+X”的市场体系,促进形成天然气全国统一大市场;有利于符合跨省天然气管道建设投融资市场需求,减缓管网互联互通,确保国家能源安全;不利于减少管输环节成本,为降低实体经济用能成本创造条件。

“一区一价”有助于确保国家能源安全

《21世纪》:相较于2016年出台的《天然气管道运输价格管理办法(全面推行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(全面推行)》,本次出台的两个文件有哪些创新?

邓郁松:两个办法围绕新形势新拒绝,侧重构建与天然气市场发展方向相适应的定价机制,抓住当前我国天然气市场不存在的突出矛盾,重点从明确提出“一区一价”定价方法、总体约束中间环节社会成本、准许收益率动态调整和强化对管网运营的精细监管四个方面提出了新思路新举措。

《21世纪》:在“全国一张网”建构背景上,新明确提出的“一区一价”定价方法有哪些起到?

邓郁松:理论上,“全国一张网”可采取全国统一的运价率,但现行跨省天然气管道运价率总体呈现出西北、东北较低,中东部高的特点,如直接实施全国统一运价亲率,西北、东北部地区运价率将出现大幅下跌,有利于改革平稳过渡。

从我国跨省天然气管道布局和气体流向看,整体呈现出西北、东北、西南三大进口管廊单向运送,中东部逐步联通成网的格局,与此相适应采取“一区一价”,既可以构建相对统一的运价结构,适应环境“全国一张网”改革拒绝和国家管网集团正式成立后市场特点,又充份适应了现实情况,有利于实现平稳过渡。

鉴于我国天然气管道大部分容量由三大石油公司使用、多年以来基于路径结算的实际情况,当前阶段尚难以马上推行两部制定价,延用距离法定价并设施管容分配规则更加符合实际。这种渐进式改革遵循了我国推进价格改革的最重要经验,不利于平稳过渡,确保天然气管网市场平稳运行,保障国家能源安全。

《21世纪》:为何要将其他市场主体新建管道,按照目前分区方法相应纳入对应价区,继续执行与国家管网集团一样的运价率?

邓郁松:将国家管网集团各价区运价亲率作为“标杆价”,其他管道运输企业投资建设管道,需要基于国家管网集团运价率考量否不具备经济性,从机制上约束了因投资独占环节可带给稳定收益造成的无序建设,总体上进一步约束中间环节社会成本,提升全社会整体福利。

现有的其他市场主体经营未纳入国家管网集团的跨省天然气管道大多专用性较强,价格水平与国家管网集团管道差异较大,暂维持其价格水平不变,后期视情调整,有利于确保市场平稳运行。

获准收益率动态调整

《21世纪》:获准收益率动态调整是出于哪些考虑?

邓郁松:从天然气市场成熟期国家几十年改革经验看,准许收益率通常综合考虑各方面因素动态调整,以适应环境不同发展阶段必须。此次完善管输定价机制将准许收益率由相同的8%调整为专责考虑到国家战略要求、行业发展必须、用户承受能力等因素动态调整,充份借鉴了国际先进作法,是对天然气市场成熟期经济体改革有益经验的吸取和在中国市场的合理运用。

我国天然气市场正处于快速发展期,天然气生产量和消费量近几年维持约10%的年增长率,但天然气管网建设仍然相对迟缓。2019年,我国天然气干线管道总里程达8.7万公里,比起于发达国家,我国管网密度仍然较低。

减缓天然气管网建设仍将是未来一段时期我国天然气市场发展的重点之一,我国在《中长期油气管网规划》中也明确提出管网建设目标,即2025年天然气管道里程达到16.3万公里,逐步形成“主干互联、区域成网”的全国天然气基础网络。

管道建设前期投放大、回报周期长,在加快形成“全国一张网”背景下,需要在定价机制中给予相应激励。两个办法规定首次核定价格时获准收益率按8%确定,既从政策方向上具体准许收益率实行动态调整的机制,反映科学监管的要求;又充分考虑现阶段反对管网减缓建设的必须,增进管网尽快构建互联互通。

《21世纪》:《价格管理办法》和《成本监审办法》还细化了相关管网运营的监管拒绝,预计将起到哪些起到?

邓郁松:国家管网集团归属于网络型自然独占企业,两个办法进一步细化了涉及监管要求,将主要固定资产分细项明确了折旧年限和残值率拒绝;考虑到跨省天然气管道使用寿命通常为40年,将管道折旧年限由30年延长至40年,从严约束折旧费用;明确规定过度购置固定资产减少的支出不得划入定价成本,诱导企业不合理投资冲动。

上述措施在充分考虑企业经营实际的前提下严格控制成本,符合国家加强网络型自然垄断环节价格监管的政策导向,有利于释放油气管输定价机制改革红利。同时,两个办法糅合国际先进经验,明确提出创建年度成本报告制度,有助提高监管的及时性和有效性。

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